No artigo publicado na edição de 03/12/2021, intitulado "A necessidade de reestruturação do sistema público de apoio financeiro ao desenvolvimento de actividades económicas", consideramos que tal enquadramento foi - do ponto de vista da gestão financeira pública e da sua requerida racionalização, eficácia e eficiência - inadequado. Fundamentamos essa apreciação com base no entendimento de que os fundos públicos que se constituem especificamente para a prossecução de fins públicos de natureza económica, como a promoção e o fomento de actividades económicas no âmbito de políticas públicas, porque têm potencial de crescer em valor, deveriam - como regra e no rigor da gestão financeira pública, tal como o capital do Estado em empresas - ser tratados como Aplicações Financeiras do Estado e, enquanto fundos, não deveriam ser personalizados, pois seriam, consequentemente, entes administrativos. Consideramos então que a sua governação deveria ser feita por órgãos não próprios, enquanto que para a gestão executiva e operacional se requereria a terceirização para entidades profissionais especializadas. Manifestamos também o entendimento de que, na circunstância em que se pretendesse conferir-lhes personalidade jurídica, passassem a constituir-se como empresas do sector financeiro e, consequentemente, a ter órgãos de governação e gestão próprios. Assim, relevamos que o referido enquadramento teria resultado de uma má cópia da legislação portuguesa, designadamente a sua Lei n.º 3/2004, de 15 de Janeiro - Lei Quadro dos Institutos Públicos, sendo que o que denotava a má qualidade da cópia era o facto de se ter perdido de vista que, na referida lei portuguesa, foram apenas considerados como fundos públicos personalizados as "fundações públicas", enquanto que os instrumentos de promoção e fomento da actividade económica do Estado português ou foram considerados "entidades públicas empresariais" - e, por isso, regulados pelo Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de Dezembro, que estabelece o regime jurídico do sector empresarial do Estado e das empresas públicas -, ou, no caso de fundos, não eram personalizados, tendo sido geridos, até Novembro de 2020, por sociedades de investimento ou financeiras públicas constituídas como empresas, passando daí em diante para a gestão do Banco Português de Fomento, S.A., no qual tais sociedades de investimento se fundiram por incorporação.
Ora, um pouco mais de 5 anos depois, chegou a emenda na forma da Lei n.º 11/2025, de 2 de Outubro - Lei do Regime dos Fundos Públicos. Nos termos dessa lei, os fundos públicos passam a ter, como regra, a natureza de "Conta" e são definidos como "reservas patrimoniais, financeiras ou conjunto de valores domiciliados em contas do Tesouro Nacional junto do Banco Nacional de Angola ou de instituições financeiras bancárias, geridos por instituição financeira não bancária contratada, constituídos com o objectivo de fomentar e financiar iniciativas de interesse público específico, ligadas ao desenvolvimento de actividades de carácter económico, produtivo e social", com os seguintes fins (vectores): Desenvolvimento Económico e Produtivo; Investimento, Poupança e Estabilização Macro Fiscal; Social ou Assistencial; Infraestruturas; e Outros (quando ditado por "razões de conjuntura política, nacional ou internacional" ou por "situações emergenciais ou de força maior que demandem a consignação especial de receitas"). Como excepção à regra, a lei prevê a possibilidade de se criarem, "por ponderosas razões de interesse público, mediante acto do Presidente da República", fundos públicos "Personalizados", definidos como "patrimónios públicos autónomos, dotados de personalidade jurídica, autonomia administrativa, financeira e patrimonial, especificamente criados para a prossecução de determinados fins públicos".
Como se perceberá, a lei mostra-se problemática, fundamentalmente por incoerência de várias das suas disposições, senão vejamos:
Desde logo, se o objectivo era limitar a criação de fundos personalizados, ao dispor-se que estes possam ser criados por razões ponderosas de interesse público, sem que estejam definidos critérios de aferição de tais razões, acaba por se dar carta branca para o Presidente da República os criar sempre que o entender, com a simples alegação de o fazer "por razões ponderosas de interesse público". Por outro lado, porque neste caso, os fundos são personalizados (têm personalidade jurídica) e com autonomia administrativa, financeira e patrimonial, acabam por ser empresas públicas financeiras, de modo que deveriam ser regulados como tal. Além disso, porque decorre da personalidade jurídica a detenção de um património próprio (autonomia patrimonial), que lhe é, por isso, autónomo, não se mostra coerente a sua definição, além disso, como "patrimónios públicos autónomos".
A permissão da criação de fundos para outros fins não discriminados, por "razões de conjuntura política, nacional ou internacional", também sem que se definam os critérios de aferição daquelas razões, constitui outra carta branca para o Presidente da República os criar. Já a disposição em relação à criação de fundos por "situações emergenciais ou de força maior que demandem a consignação especial de receitas", denota um problema de insuficiências na gestão financeira pública. Isso porque os fundos de emergência devem existir a todo o tempo, recolhidos em conta específica do Tesouro Nacional, como instrumento de gestão de tesouraria, funcionando como seguro para as situações de emergência que, dada sua imprevisibilidade, têm natureza de sinistros. É por isso que a Lei do Orçamento Geral do Estado (a Lei n.º 15/10, de 14 de Julho) dispõe sobre a abertura automática de créditos orçamentais extraordinários pelo Titular do Poder Executivo, sem o aval da Assembleia Nacional, com comunicação posterior à esta, para atender situações de emergência, pelo que é requer que os fundos estejam prontamente disponíveis. Então, faz é falta uma lei sobre situações de emergência do tipo calamidades e catástrofes naturais e afins, que contemple, entre outros aspectos: a sua classificação (como nacional, regional ou local); a definição dos níveis de competência para as declarar; a definição da responsabilidade pelas despesas supervenientes; e os procedimentos de mobilização, afectação e prestação de contas dos recursos (fundos).
 Por fim, sendo que a regra é que os fundos públicos revistam a natureza de conta e, no caso em que eles sejam conjunto de valores, sejam domiciliados em contas do Tesouro Nacional junto do Banco Nacional de Angola ou de instituições financeiras bancárias", não é compreensível que se tenha estabelecido ou se considere, para contas, que: sejam geridos por entidades terceiras contratadas; observem critérios legais e de probidade pública (artigo 4.º); prestem informações para garantir o acesso público à informação sobre toda a sua actividade, inclusive a financeira e contabilística, organizada de modo a permitir a identificação de fluxos financeiros e patrimoniais com o Estado ou outras entidades públicas e privadas (artigo 5.º); demonstrem viabilidade técnica, económica e financeira ou sustentabilidade para a sua criação (artigo 7.º); tenham inscrição nos serviços tributários e de segurança social e que cumpram obrigações declarativas (artigo 11.º); remetam ao Tribunal de Contas e ao Titular do Poder Executivo relatórios de contas (artigo 12.º); e tenham despesas e tenham receitas próprias capazes de cobrir a totalidade daquelas. Contas!? Por outro lado, não há quaisquer disposições que regulem tais fundos "conta" quando sejam "reservas patrimoniais ou financeiras", o que, de resto, é uma empreitada de concretização difícil.
Em face disso, a lei apresenta-se de difícil aplicação, não se esperando, por isso, que ela traga a pretendida racionalização, eficácia e eficiência dos fundos públicos.
Importa, por isso, reiterar que, por princípio e tendo em atenção a sua definição, a criação de um fundo público é justificável quando se constitua de recursos de fontes distintas das do Orçamento Geral do Estado (OGE) - sendo, nesse caso, autónomo - ou, sendo este a fonte, não seja para financiar acções das instituições públicas, mas tenha afectação específica a um determinado conjunto de finalidades do Estado devidamente identificadas (p. ex., poupança e investimento, estabilização das finanças públicas, habitação e cobertura de encargos com Parcerias Público-Privadas) ou destinem a financiar acções de terceiros: instituições privadas, comunitárias ou da sociedade civil. Ou seja, o elemento fundamental para a existência de um fundo público deve ser a capacidade evidenciada para se obter recursos financeiros de fontes distintas do OGE ou destinar-se ao financiamento de acções não sectoriais do Estado ou de terceiros, pois nos casos em que os recursos provenham directamente do OGE e as actividades a financiar sejam de instituições públicas de natureza sectorial, não existe qualquer justificação, em termos de racionalidade económica ou de operacionalidade para a constituição de um fundo, sendo suficiente afectar os recursos directamente a tais instituições através do OGE. A excepção aqui é para o caso em que o fundo público tem como finalidade específica garantir liquidez para os pagamentos do Estado (como os decorrentes da regularização da dívida pública, das despesas supervenientes de situações de emergência, da eventual compensação e estabilização de preços e o actual Fundo de Garantia Automóvel), caso em que o fundo público se deve constituir como uma mera Conta. Tanto no caso em que o fundo público se destine a afectação específica a um determinado conjunto de finalidades do Estado devidamente identificadas, quanto no caso em que se destine à prossecução de determinados fins públicos de natureza económica, nomeadamente o fomento da actividade económica, eles devem constituir-se como património autónomo e não personalizados. Já no caso em que a finalidade seja para prossecução de determinados fins públicos de natureza social, nos domínios da educação, da ciência e tecnologia, do ambiente, da cultura, das artes, do desporto, da saúde pública e da educação cívica, financiando e subsidiando acções das comunidades e de instituições da sociedade civil, deve revestir a forma de fundação pública, sendo personalizado; e nesse caso pode continuar a ser regulados pelo Decreto Legislativo Presidencial (DLP) n.º 2/20, de 19 de Fevereiro, que regula a criação, organização, funcionamento, avaliação e extinção dos institutos públicos.

*Economista